沙文在宁南县调研

三权分立在法国获得了绝对不利于法院的解释：认为行政机关和司法相互独立，普通法院不能干涉行政权力，不能审理由于行政事项而发生的诉讼。

对于处于空白地带的行政权的行使国家将如何控制，一直是困扰人们的一个问题。第二，行政行为显失公正是对行政相对人权利全面保护的要求。

当然，在这个问题上存在一个出入，《全面推进依法行政实施纲要》将行政行为的最低依据限定在规章以上的行政法文件中，而行政诉讼法则将最低法律文件限定在地方性法规上，这中间的冲突在行政法治实践中已经带来了不少问题，究竟如何解决是行政法学界应当进一步研究的问题。司法审查制度在不同的国家有不同的内涵和不同的外延形态，西方发达国家的司法审查适用范围是比较全面的，其不单单包括司法权对行政系统行政行为的司法审查，更重要的是司法机关对立法机关造法行为的司法审查。行政行为在行政法学理论中是一个范畴概念，也就是说在行政行为概念之下包括诸多的行为类型，如内部行为与外部行为，决策性行政行为与执行性行政行为，事实行为与法律行为等等。与羁束之行为相对的是自由裁量的行为，此种行为在行政法治实践中分为两类：一类是空白地带的自由裁量，另一类是幅度范围的自由裁量。行政主体在显失公正行政行为中的权利必然对处于该法律关系之中的行政相对人产生义务。

虽然，如租税之征收，征兵之编入，适用法规，亦无自由酌量之余地。行政行为显失公正与行政法治的联系究竟体现在哪些方面呢？笔者认为，显失公正使政府行政系统在行使行政权的过程中不单单考虑实在法的静态规定，而要将公正作为一个重要的实施行政权的原则，显失公正从另一面看是不公正的代名词。因此，在市场经济体制的大背景下，如何通过相关举措提高和改善各种援助项目的经济和社会成效，如何真正增强民族自治地方发挥自身优势、融入市场经济体制的能力，是我们在拟定加快民族地区经济社会发展规划时必须考虑的一个因素，加大投入固然不错，但更重要的是投入的成效问题，以及投入的可持续发展问题。

4、政治认同、基层治理与地方实验民族自治地方的基层治理，一方面是政府承担地方治理职能的体现，另外一方面也直接关系到各族人民对于国家的政治认同和多民族国家的民族国家巩固程度。而从第十九条到第四十五条，则用了近半的篇幅对自治权作了非常详尽的规定，这也充分彰显了国家旨在通过民族区域自治这一政治制度来确保少数民族公民权利得以保障的宪法努力。因此，如何使新的国家形式具有民族国家的真正内涵，进而使这种内涵不断丰富，仍然是中国面临的重要任务[1]。1、市场化、区域差距与边疆民族地区政治问题近三十年来，市场化，无疑是一个中心词汇，改革开放三十年，一个重要任务，即是完成从计划经济体制到市场经济体制的转变，而我国的族群治理体系则基本上是在新中国成立初期计划经济的体制下建立起来的，所以，社会主义市场经济体制的建立，在给边疆多民族地区经济带来机遇和活力的同时，也带来了前所未有的冲击。

同时在这些优惠政策实施中被排斥的族群(即原来的优势族群)的第二代、第三代则逐渐开始对自己居于不平等的竞争地位感到愤愤不平，认为自己受到歧视并成为实质上的劣势族群，见前引马戎文第121页。诚如黄宗智所指出的，在中国的地方治理中，地方官员之所以强调GDP，而忽视环境保护、社会保障等，就是因为在中央对地方的干部考核机制中，经济发展是刚性的指标，而其他的则是相对软性的指标。

而由于这些分裂行径披上了所谓民族自决的外衣，加之国外一些不熟悉中国多民族国家历史的人士有意无意的渲染，再加上随着全球化大潮深入各国经济、政治、文化的频繁交往，很容易使得这种分裂思潮披着所谓族裔意识的外衣传播开来。而在后冷战时代，伴随着上世纪九十年代以来的所谓民族分离主义浪潮，这些公然挑战一个独立国家领土主权的分裂行为，在西方国家一些理论家的粉饰下，穿起了所谓民族自决的外衣，实际上，所谓民族自决，是典型的民族分裂，其背后的实质，则是后冷战时代地缘政治格局中赤裸裸的国际霸权主义，比如美国近几任总统会见达赖的行为，就是试图通过打所谓民族牌来给中国施压的典型事例。序言第9段台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。从某种程度上，改革开放三十年来，中国经济取得了飞速发展，但也不可避免的带来一些新的社会矛盾，而今，我们正处于一个从经济大国到政治大国转变的历史关口，那么，此时强调民生、强调公平，则是试图通过改善民生、缩小差距来回应由于经济体制变革所带来的社会利益分化进而导致的社会阶层分化以及由此带来的对国民整体政治意志的凝聚和政治向心力的挑战。

这种体制性的变革，使主要形成于计划经济体制时期的对民族地区的经济优惠政策出现很大的反差和不适应。这是以宪法性文件的形式，对中华民族认同的庄严记载，同时也表达了海峡两岸人民的共同愿望。但也和部分民族意识被无限扩大、国家认同和中华民族认同淡化不无关系。那么，现行宪法文本中对于中华民族认同是如何书写的呢？无须讳言，从《中国人民政治协商会议共同纲领》到新中国成立后制定的历部宪法，并无中华民族的明确字眼，而更多的采用了中国各族人民、中国人民、包括台湾同胞在内的全中国人民、全国各族人民全国各民族等表述方式（参见现行宪法序言及条文的相关表述），但不乏我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭（1954年宪法序言第四段）、一八四０年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。

另外，对于少数人权利的保护，其立法目的在于通过事实的优惠对待实现价值上的平等，因为少数人一般在经济、文化、政治等领域相对于多数而言处于弱势地位，所以需要给予特别保护，但这种特别保护不能违背其立法目的，即平等对待，毕竟，现代宪法制度的基本精神即是公民平等、族群平等，如果这种特别保护超过一定限度，也有可能产生所谓逆向歧视(reversediscrimination)的问题。三、多民族大国的族群治理与国家建构：作为宪法命题新中国成立初期我国创立的以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法体系，施行几十年来，有力地保障了少数民族公民各项政治、经济、文化权利的享有，同时也使中国这个多民族大国的社会主义民族国家建构取得了巨大成功。

这是处于新的历史条件下的新的历史使命，它强调经济发展，但更注重社会建设，它强调效率，但不能因为效率而牺牲公平，而这种政治治理的转型，无疑同样也适用于民族自治地方的基层地区。[4]例如，上世纪五十年代少数民族地区的民主改革，确保了民族区域自治的社会主义属性，也激发了广大少数民族人民对于党和国家的高度认同。

首先，现代化对于广大边疆民族地区带来的冲击是前所未有的，在商品化、市场化、城市化的大潮中，尽管国家通过各种经济措施来加大对于民族自治地方的投入以求加快民族自治地方的发展，但边疆民族地区与东部沿海地区在经济上不平衡的现象短期内仍然难以解决，这种差距，无疑会使部分少数民族公民产生失落心理。民族自治机关，也必须遵守国家机关所遵循的民主集中制、法治原则、精简与效率原则等基本活动原则，如民族区域自治法第三条即规定民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则，另外其作为中央国家机关的下属机关，也必须遵循宪法第三条中央和地方的国家机构职权的划分的规定，即在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民族区域自治制度作为我国族群治理的重要宪法制度，在我国社会主义宪法体系中无疑占有重要地位，但其必须服从于社会主义这一我国国家的根本属性，服从人民代表大会制度这一我国根本的政治制度。再次，民族意识的增长，与国家在族群治理政策体系中通过民族识别、民族优惠对于民族身份的固化也有一定关系。[6]而这种多元政治秩序，和法学界民间法、民族习惯法研究中所倡导的法律多元已经有了本质的区别，它实际上是对于国家认同和国家建构的一种潜在消解。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统中虽然采取的是中国各族人民的表述，但其立宪原意应含有中华民族之意，事实上，在当时宪法修改委员会的讨论中，王震、费孝通就提出中华民族是伟大的民族，国内各民族在历史上都产生过自己的优秀代表人物，序言应该具有大气魄，应该振兴民族精神。

禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。因此，我们在对民族区域自治制度的理解方面，必须要清楚的把握到其与国家统一不可分割的联系，而非仅仅强调民族区域自治，忽视国家统一。

因此，尽管现行宪法的文本中已经隐含了中华民族认同的塑造，实现中华民族的伟大复兴也是每一个中华人民共和国公民的神圣职责，在《反分裂国家法》这部宪法性文件中也明确提出了维护中华民族的根本利益的立法表达。但到目前为止，由于自然环境、传统生产方式、经济基础等原因，一些地方仍然处于非常贫困的状态，且随着改革开放后市场经济体制的深化，少数民族地区一些传统的生产方式也面临极其严峻的挑战，一些少数民族基层地方的富余劳动力现象日趋严重，文化、教育、医疗、卫生等基础设施也存在滞后现象。

另外，我国民族自治地方的陆地边境线达119万公里，与14个国家接壤，且35个民族跨国而居，即所谓跨国民族问题，跨国民族很容易在政治、经济、文化、宗教上相互影响，且极易滋生泛民族主义，泛民族主义以历史上同源或同一民族为依托，利用语言、宗教和文化习俗等方面的同源性，宣扬历史民族的辉煌，并图谋实现大民族国家或民族共同体。并在公民权利与义务、国家机构等相关章节中规定了制定自治条例和单行条例、经济建设管理自主权、公共事务管理自主权、文化管理权等自治权利。

在1982年宪法，即现行宪法的拟定历程中，宪法修改委员会的委员们对于如何更好的实现民族区域自治、如何加快少数民族地区的发展、如何保障少数民族的自治权等问题进行了热烈的讨论。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系如果说新中国成立初期通过共同的历史、革命传统、社会主义大家庭的政治话语塑造确立了各族人民对于社会主义民族国家的政治认同的话，那么，随着转型期我国族群治理方面的一些新问题的出现，部分公民民族意识被无限扩大，甚至超越了国家认同和中华民族认同的现象，也不得不引起足够的重视。而从第十九条到第四十五条，则用了近半的篇幅对自治权作了非常详尽的规定，这也充分彰显了国家旨在通过民族区域自治这一政治制度来确保少数民族公民权利得以保障的宪法努力。

如果说建国初期民族区域自治制度的奠基，解决了新生的中华人民共和国的族群治理问题，也实现了从清末立宪以来的现代民族国家建构的质的飞跃，那么，当下中国在族群治理方面所面临的这些新的课题，无疑对我国这个多民族的社会主义共和国的民族国家构建，也必将产生重要影响。如俄罗斯联邦成立后，尤其是车臣叛乱之后，则提出建立统一俄罗斯国家民族、公民民族、政治民族的政治主张，称呼俄罗斯民族、鞑靼民族等为俄罗斯族裔民族、鞑靼族裔民族，强调统一俄罗斯民族与俄罗斯联邦在民族国家构造上的同一性。

但到目前为止，由于自然环境、传统生产方式、经济基础等原因，一些地方仍然处于非常贫困的状态，且随着改革开放后市场经济体制的深化，少数民族地区一些传统的生产方式也面临极其严峻的挑战，一些少数民族基层地方的富余劳动力现象日趋严重，文化、教育、医疗、卫生等基础设施也存在滞后现象。民族自治地方作为我国领土不可分割的一部分，其与中央政府之间的关系，根据我国宪法的规定，中央与地方关系处理实行单一制原则，这和联邦主义国家有着本质的不同。

[6] 详见戴小明：《民族区域自治的宪法分析》，北京：北京大学出版社，2008年版，第158页。因此，当代中国的族群治理和国家建构问题，并不是某一学科如民族学或者民族法的专有研究对象，而是需要包括法学、民族学、政治学、经济学、历史学等多个学科在内通力合作的一个复杂话题，而在这其中，法学所特有的直接面对制度构建的学科属性，有理由也有责任为当代中国的族群治理和国家建构做出自己的学科贡献。

（民族区域自治法第二条），民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关（民族区域自治法第三条）。[9]因此，一些多民族国家，如土耳其、俄罗斯，为了抵消跨界民族等有可能影响国家内部族群对于本国国家认同度的因素，纷纷通过立宪活动强化土耳其民族、俄罗斯统一国家民族等的政治象征意蕴。在优惠政策实行了一段时期(一代或两代或30—50年)之后，优惠政策的实施逐渐引发一种政策设计者始料不及的局面：被优惠族群(即原来的劣势族群)的第二代、第三代逐渐把这些优惠政策看作是本族群当然的既得利益，因而感激之情渐渐淡化。如果说少数人权利的保护在西方国家宪法发展中最初是为了扶助弱小、防止多数人的暴政产生的话。

所以，我们必须把着力保障和改善民生，作为民族自治地方基层地区地方治理的中心任务，提高治理能力，优化治理绩效，克服科层制官僚体系的弊端，面向基层、面对人民，巩固和加强国家在民族自治地方基层地区的政治认同度。早在解放前就未雨绸缪开始大批培养的少数民族干部，既是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现，也是加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道。

而此时，种族隔离在美国仍然是合法制度，澳大利亚还在实行强制同化的所谓白澳政策，英国则被北爱问题搞得焦头烂额，诚如有论者所言，以二十世纪五十年代的眼光观察，全球范围内，中国的民族政策极具感召力，它不仅仅是一种历史性贡献，更代表了人类社会一种‘先进的价值取向，民族无论大小，一律平等，换句话说，这可能是当时世界上‘最好的民族政策。在现代化大潮中，一部分少数民族公民进入城市，由于生活环境和文化背景的巨大差异，少数民族流动人口城市适应的问题逐渐凸显。

诚如有学者所指出的，民族国家并不仅仅表现为一个基本的国家架构，并不仅仅是一个国家形式，它有着自己丰富的内涵，而且这种丰富的内涵本身也处于不断的演变过程之中。并在公民权利与义务、国家机构等相关章节中规定了制定自治条例和单行条例、经济建设管理自主权、公共事务管理自主权、文化管理权等自治权利。